Bývalý německý prezident Roman Herzog k Evropské unii

Bývalý spolkový president Roman Herzog a LĂĽder Gerken, ředitel Centra pro evropskou politiku, bijí na poplach: Stále více rozhodnutí německých politiků je předurčeno z Bruselu. S ohledem na upadající moc Spolkového sněmu si kladou otázku, zda je stále ještě možno označit Německo za parlamentní demokracii. Evropská ústava tento problém neřeší, naopak upevňuje netransparentní Unii, které na sebe stahuje příliš mnoho moci. Pledoyer za Evropu blízkou občanům.

Roman Herzog a LĂĽder Gerken

Není pochyb: Evropská Unie stojí na rozcestí. Poté, co ztroskotala ústavní smlouva v referendech ve Francii a Nizozemí, je naléhavě nutné, aby došlo k fundované inventuře současného stavu a - pak - aby byla vypracována vize, jak se má a může evropská integrace dále vyvíjet. Předsednictví Německa v Radě EU dává k takovéto diskusi příležitost. Hezké řečičky, jež slýcháme neustále ze všech politických táborů, přitom ničemu nepomohou.

Lidé jsou znejistěni, vůči EU jsou stále zdrženlivější a skeptičtější, protože pro ně integrační proces přestal být průhledný, protože se jim vkrádá pocit stále silnější centralizace kompetencí, jež je v rozporu s věcnými zájmy, a protože nejsou schopni rozlišit, kdo za jakou politiku nese odpovědnost. Tyto obavy je třeba brát velmi vážně, protože nepřicházejí jen tak odnikud.

Evropská politika a část politiky německé si přejí, aby ústavní smlouva vstoupila v platnost i navzdory tomu, že ve Francii a Nizozemí ztroskotala. Především chtějí zachránit tu část, která nově upravuje kompetence orgánů a zákonodárné procedury EU. Ale právě tady tkví rozhodující problémy a slabiny. Neboť ústavní smlouva předepisuje nakonec právě ony rozporuplné a neprůhledné evropské struktury, které rozhodující měrou způsobily problémy, s nimiž jsme dnes konfrontováni.

Tyto problémy vycházejí z existence dvou vzájemně se vylučujících představ o definitivní podobě EU. Na jedné straně jsou intergovernmentalisté, kteří usilují o spojení trvale suverénních států, o Evropu vlastí. S obavami konstatují narůstající centralizaci politiky na úrovni EU, jež jde ruku v ruce s rozřeďováním kompetencí členských států. Tento vývoj vysvětlují intergovernmentalisté tím, že Komise a Evropský parlament, ale také Evropský soudní dvůr - stejně jako všechny na poli politických sil působící instituce - usilují o stále širší moc. Východisko pak intergovernmentalisté vidí v silné roli Rady ministrů EU, která se skládá ze zástupců vlád členských států a která musí schválit každý komunitární předpis. Za tímto záměrem se skrývá myšlenka, že vlády členských států z pudu zachování vlastní moci zabrání nadměrné a proti smyslu věci jdoucí centralizaci.

Na druhé straně stojí federalisté, usilující o evropský spolkový stát. Stěžují si na velké institucionální deficity v orgánech a rozhodovacích procesech na úrovni EU, které jsou podle nich neefektivní, neprůhledné a nedemokratické, a vnímají tyto deficity jako tím závažnější, čím víc se Evropská unie rozvíjí. Pro EU požadují úplné struktury státu ve smyslu klasické nauky o dělbě moci, především Parlament jako suverénní zákonodárný orgán a Komisi jako suverénní exekutivu, aniž by vlády členských států mohly prostřednictvím Rady sypat písek do soukolí.

Institucionální struktura EU je kompromisem mezi těmito představami dvou ideálních typů: Komise je cosi na způsob vlády, která ale nemůže svou pozici prosadit bez souhlasu vlád členských zemí, jež spolurozhodují v Radě. Legislativa sestává ze dvou orgánů: Rady a Evropského parlamentu, přičemž Parlament spolurozhoduje vedle Rady v mnoha, ale zdaleka ne ve všech záležitostech; větší vliv má Rada. Takovýmto způsobem definuje Evropskou unii německá politika.

Je nesporné, že relevantní diagnózu problému přinášejí jak intergovernmentalisté, tak federalisté. Nejprve ke tvrzení intergovernmentalistů. Opravdu máme co do činění se stále větší, často nerozumnou centralizací kompetencí ve směru od členských států k Evropské Unii. Spolkové ministerstvo spravedlnosti porovnalo počet právních aktů Spolkové republiky Německo a právních aktů Evropské unie za roky 1998 až 2004. Výsledek: 84 procent pocházelo z Bruselu, pouze 16 procent mělo svůj původ v Berlíně. V této souvislosti není možno namítnout, že by se v Berlíně dělaly ty důležitější zákony. Legislativa související se společným trhem, ekologická směrnice fauna-flora-habitat a antidiskriminační právo, abychom uvedli jen několik příkladů, jsou evropské právní akty, mající zásadní a trvalý vliv na německý právní a společenský řád.

Odkud se bere tendence k centralizaci?

Jedna z příčin tkví v tom, že i politici EU jsou politici a úředníci EU jsou úředníci. Bez ohledu na to, zda působí na ministerstvu nebo v generálním direktoriátu EU: mají-li za úkol chránit životní prostředí nebo potenciálně diskriminované skupiny, pak tak činí co nejobsáhleji a tím pádem provádějí regulace. Při tomto úsilí - někdy jako dobře míněné snaze řešit problémy jindy jako prostém úsilí o vliv a moc - je často marginální, zda Unie potřebnou kompetenci má či zda je řešení na evropské úrovni skutečně zapotřebí.

Při sledování cílů, které jsou koneckonců vytyčovány politicky, se proto opakovaně stává, že Evropská unie reguluje otázky, které vskutku nemusí být sjednoceny na úrovni EU nebo pro něž EU vlastně kompetenci vůbec nemá. Jako odůvodnění se opakovaně používá argument, že členské státy srovnatelnou úpravu vůbec nepřijaly a že problém tudíž může vyřešit pouze EU. Jedním z příkladů jsou masivní zásahy do materiálního pracovního práva v důsledku antidiskriminační legislativy Unie, a to vzdor tomu, že obsahové úpravy pracovního práva spadají do působnosti členských států.

Druhou příčinou neúčelné centralizace je to, čemu se v Bruselu říká buzar, přihrávka přes mantinel. Národní ministerstvo, třeba německé Spolkové ministerstvo životního prostředí, které není schopno prosadit nějaký předpis na národní úrovni - například proto, že se tomu brání německý ministr práce nebo že ve Spolkovém sněmu pro takový předpis chybí většina - povzbudí diskrétně příslušný generální direktoriát Evropské komise, aby takovýto předpis uskutečnil na komunitární úrovni. Takový podnět v Bruselu z výše zmíněných důvodů většinou padne na velmi úrodnou půdu. Evropský předpis pak projde obvyklou zákonodárnou procedurou a nakonec o něm rozhoduje Rada ministrů. V ní zpravidla zasedá právě to ministerstvo, které bylo původcem daného návrhu, a příslušná oborová ministerstva ostatních členských států, například 27 ministerstev životního prostředí.

Nutné zvážení dopadů na národní úrovni, a začasté i na úrovni EU, třeba v souvislosti s trhem práce, přijde v důsledku této přihrávky přes mantinel zpravidla zkrátka, neboť jiná ministerstva, a především parlamenty členských států, nejsou do rozhodovacího procesu zahrnuty ani trochu, byť by to u právních aktů na národní úrovni bylo jinak samozřejmostí a v jednotlivých členských státech vlastně ústavou předepsané. Mnohé z toho, co nelze prosadit na národní úrovni, se tak prosadí oklikou přes Brusel, a dokonce celoevropsky. Důsledkem je pokračující centralizace, iniciovaná národními partikulárními zájmy.

Třetí příčinou jsou tzv. package deals, tedy balíčkové obchody v Radě ministrů. Aby bylo možné získat při rozhodování většinu, vytváří zástupci členských států aliance, při nichž se často spojují věcně nesouvisející témata a dojednávají kompenzační obchody. Podle logiky politických jednání takováto spojenectví zpravidla vedou k větší a nikoliv k menší regulaci.

Čtvrtou příčinou neúčelné centralizace je judikatura Evropského soudního dvora. Ve svých rozhodnutích v kompetenčních otázkách má systematicky sklony k rozhodování ve prospěch příslušnosti EU, je-li pro ni možno najít alespoň nějaké odůvodnění. ESD vykládá - slovy německého Spolkového ústavního soudu - komunitární právo ve smyslu maximálního vyčerpání kompetencí Společenství. To nepřekvapí, neboť i Evropský soudní dvůr je podle čl. 1 a čl. 5 Smlouvy o EU povinen podílet se na uskutečňování stále užší Unie.

Příkladem je rozsudek z listopadu 2005 (Rs. C-144/04). V něm ESD prohlásil neomezenou možnost pracovních poměrů na dobu určitou se staršími pracovníky tak, jak je obsažena v balíčku zákonů Hartz I (tedy jádru Schröderových reforem trhu práce), za neplatnou. Právě tato úprava přitom měla snížit dlouhodobou nezaměstnanost této skupiny obyvatel. Tváří v tvář užaslým odborníkům vykouzlil ESD odůvodnění z klobouku. Zákaz diskriminace kvůli věku je obecnou zásadou komunitárního práva.

Dalším příkladem je rozsudek z ledna 2006 (Rs. C-2/05) k tzv. osvědčením E-101. Tato osvědčení potvrzují, že pracovník, který byl dočasně vyslán do jiné země EU, je ve své domovské zemi sociálně pojištěn, takže ve státě, kam ho zaměstnavatel vyslal, je od povinného pojištění osvobozen. Podvodníci si však při udání nepravdivých údajů podloudně získají v zahraničí osvědčení E-101, aby v tuzemsku nemuseli platit sociální odvody. ESD zde totiž kategoricky zakázal národním soudům jakoukoliv soudem využitelnou kontrolu, zda osvědčení E-101 nebyla získána nelegálně. Tento zákaz kontroly vede k tomu, jak se nedávno stalo, že usvědčení podvodníci, kteří předstírali vyslání zaměstnanců do zahraničí, museli být v Německu osvobozeni. ESD tímto rozsudkem vytvořil nutnost komunitární úpravy pro oblast, která však patří k hlavním kompetencím členských států.

Výsledek analýzy problému, kterou provedli intergovernmentalisté, totiž že Evropská Unie si přisvojuje stále další kompetence, tedy platí. EU trpí nedostatkem demokracie. Stejně tak je však správný i výsledek analýzy federalistů, totiž že politické rozhodovací struktury EU - s ohledem na to, že má dnes vliv na téměř všechny společenské oblasti - jsou nedostatečné, neprůhledné a především málo demokratické. Čím to je?

Ústřední roli hraje Rada ministrů. Poněvadž se na jedné straně skládá z příslušných resortních ministrů členských států, tedy ze zástupců exekutivy, na druhé straně je však - formálně vedle Evropského parlamentu, de facto však před ním - součástí evropské legislativy, zůstává její role dvojaká: rozhodující evropské legislativní funkce spočívají v rozporu se všemi zásadami dělby moci u členů exekutivy.
To mohlo být v počáteční fázi evropské integrace akceptovatelné, především když se jednalo o odbourání obchodních bariér. Dnes však má Brusel značný objem - připomeňme výše zmíněných 84 procent - kompetencí k vydávání předpisů a především regulací.

Na tomto pozadí je ono dvojaké postavení Rady ministrů navýsost problematické. To platí jak bezprostředně pro evropskou úroveň jako takovou (jakkoli existuje Evropský parlament, který se stále více prosazuje), tak i v nesrovnatelně větší míře pro úroveň národní: ústavní kompetence státních orgánů členských států, především národních parlamentů včetně Spolkového sněmu jsou - zvláště s ohledem na zmíněné buzary, přihrávky přes mantinel, jak je používají národní exekutivy - vystaveny procesu vytunelování své podstaty.

Údaje Spolkového ministerstva spravedlnosti to ukazují názorně: Spolková vláda a nikoliv Spolkový sněm rozhodují v Radě ministrů o zdaleka největší části zákonů, které v Německu platí. A každou směrnici, kterou Spolková vláda v Radě ministrů schválí, musí Spolkový sněm následně transformovat do německého práva. Německý Základní zákon, ústava, však stanoví, že ústředním aktérem při utváření politického společenství je parlament. Proto se nabízí otázka, zda lze Spolkovou republiku Německo vůbec ještě bez omezení nazývat parlamentní demokracií. Neboť dělba moci jako základní konstitutivní princip ústavního řádu v Německu byla pro velké části platné legislativy zrušena. S ohledem na dominantní postavení národní exekutivy při utváření evropských politik mají mnozí poslanci německého Spolkového sněmu pocit značné ztráty vlivu. Výsledkem tohoto šířícího se pocitu je dohoda, kterou Spolkový sněm v září 2006 uzavřel se Spolkovou vládou s cílem chránit svá práva. Spolková vláda se v ní zavazuje informovat včas Spolkový sněm o vývoji v Bruselu, poskytnout mu příležitost k vyjádření stanoviska a přihlížet k názoru Spolkového sněmu při jednání v Radě ministrů.

Delikátní však je ta část dohody, která Spolkové vládě výslovně přisuzuje právo jsouc znalá názoru německého Spolkového sněmu €¦ přijímat z důležitých zahraničně politických či integračně-politických důvodů odchylná rozhodnutí. Jasně řečeno: Spolková vláda může a smí jednat i proti výslovným usnesením Spolkového sněmu. Platí tedy i analýza problému, jak ji provedli federalisté: institucionální struktury EU trpí nedostatkem demokracie a faktickým zrušením dělby moci, a to způsobem, který vzbuzuje obavy. Ústava tyto problémy neřeší.

Nabízí ústavní smlouva řešení? Jak by mohl vypadat evropský řád, který by přihlížel k obavám federalistů i intergovernmentalistů? Evropská integrace mezitím natolik pokročila, že demokratický deficit a dalekosáhlé zrušení dělby moci s jejich všemi negativními důsledky musejí být nějak řešeny.

Nezbytným předpokladem pro nalezení řešení je plnohodnotný Evropský parlament jako zákonodárce.

Proto je třeba přivítat fakt, že ústavní smlouva chce Evropskému parlamentu přiznat výrazně víc spolurozhodovacích práv než doposud. Co naproti tomu ústavní smlouva neřeší, je utlumení přihrávek přes mantinel, které národní ministerstva prostřednictvím Rady ministrů systematicky provozují

Aby se tak stalo, musela by se Rada, alespoň v oblasti zákonodárné, vyvinout v druhou komoru ve smyslu klasického bikamerálního systému - v komoru, která sice brání neúčelné centralizaci, avšak která sama není hnací silou této neúčelné centralizace tím, že prostřednictvím Evropské unie prosazuje partikulární zájmy, jež jsou na úrovni národní neprosaditelné.

Ani ve vztahu mezi národní exekutivou a národním parlamentem nelze říci, že by se problém zmírnil. Národní parlamenty sice mají dostat právo vznášet u návrhů zákonů EU námitku, dojde-li podle jejich názoru k porušení principu subsidiarity, ale takováto námitka některého z národních parlamentů není pro orgány EU závazná, takže nemá žádné obligatorní důsledky.

Ústavní smlouva však především v tzv. doložce o passerelle (přechodovou klauzuli) přisuzuje šéfům států a vlád členských států EU - tedy národní exekutivě, nikoliv národním parlamentům - právo, aby kompetence EU, pro něž platí požadavek jednomyslnosti, transformovali do kompetencí s většinovým rozhodováním.

Jinými slovy: exekutiva získala zmocnění, aby samostatně a bez nutnosti souhlasu národního parlamentu změnila mezinárodněprávní smlouvu, která má pro jednotlivé členské státy zásadní význam. Šestiměsíční lhůta na podání odporu, kterou disponují národní parlamenty, není dostatečným vyvážením, protože zvrátit již přijaté rozhodnutí šéfů států a vlád představuje daleko vyšší překážku než od počátku nevyslovit souhlas, potřebný k plánované změně smlouvy.

Krom toho má zcela zásadní význam druhá otázka, a sice jak je možné zabránit tendenci k neúčelné centralizaci . Odpověď na tuto otázku se skládá se čtyř částí.

Zaprvé je třeba taxativního katalogu kompetencí, který stanoví rozsah a meze příslušností EU. Ústavní smlouva nic takového neobsahuje, i když to bylo částí Konventu při jednáních rozhodně požadováno. Neposkytuje to především netaxativní úprava příslušností v první části ústavy. Tam se totiž v souvislosti s rozsahem kompetencí EU odkazuje na příslušné úpravy konkrétních komunitárních politik ve třetí části, kde však ve srovnání s dnešním stavem nedochází téměř k žádným změnám. Naopak, dokonce zavedením smíšených kompetencí v první části hrozí otevření nové brány pro vpád ještě dynamičtějšího atrahování kompetencí.

A co víc: ústavní smlouva předpokládá při rozhodování v Radě pro mnohé oblasti politik přechod od jednomyslných k většinovým rozhodnutím. Kdyby ústavní smlouva vstoupila v platnost, došlo by v důsledku jednoduššího přijímání rozhodnutí tedy dokonce k posílení procesu oné často neúčelné plíživé centralizace namísto toho, aby byl tento proces zastaven nebo alespoň zpomalen.

Zavedení taxativního katalogu kompetencí, který by příslušnosti EU a členských států ostře vymezoval, bylo v ústavním konventu zamítnuto především s odkazem na to, že by to mělo negativní vliv na dynamickou schopnost vývoje EU. Přesně to však je věc, která hovoří pro takovýto katalog. Ostatně katalog kompetencí je možné kdykoliv modifikovat, pokud se ukáže, že rozšíření určitých kompetencí EU je účelné.

Zadruhé musí být na úrovni EU zaveden tzv. princip diskontinuity. To znamená, že legislativní záměry, které nebyly přijaty během jednoho legislativního období, automaticky propadají, takže v novém volebním období musí celý proces začít znovu od začátku. V Německu je to samozřejmostí. Nikoliv však na úrovni EU. Tam se orgány EU musí opakovaně zabývat legislativními iniciativami, které jsou staré deset i více let. Ústavní smlouva se zavedení principu diskontinuity v evropském zákonodárství zříká.

Za třetí je třeba členských státům poskytnout prostřednictvím Evropské rady právo odebrat evropské úrovni kompetenci v určité oblasti politiky a přenést jí zpět na úroveň národní. Nebezpečí, že budou kompetence EU naplňovány obsahem, který bude v rozporu s představami většiny členských států, a především nebezpečí, že vzniknou opatření, která kompetencemi, svěřenými Evropské unii, nakonec vůbec pokryta nejsou, se tak značně omezí. Protože pokud taková možnost existuje, budou Komise a Evropský parlament ve vlastním zájmu vykonávat svěřené kompetence zdrženlivě a nikoliv excesivně, aby se vyhnuly nebezpečí, že jim budou opět zcela odebrány. Aby tato hrozba byla reálná, musí se právo navrácení odehrávat na bázi většinového rozhodování a nikoliv rozhodování jednomyslného. Návrh ústavní smlouvy možnost navrácení jednotlivých kompetencí jako ústavně danou brzdu centralizace nezahrnuje. Dále sází na dosavadní jednosměrku ke stále širší centralizaci.

Za čtvrté je nutno zastavit plíživou centralizaci prostřednictvím judikatury ESD. Předpokladem toho je samostatný Soudní dvůr pro kompetenční otázky, zřízený vedle ESD, který bude rozhodovat výhradně o otázkách vymezení kompetencí mezi úrovní evropskou a úrovní členských států. Aby si zachoval nezávislost, měl by se takový soudní dvůr pro otázky kompetenční skládat ze členů ústavních soudů členských států. Musí být dána možnost předkládat mu nejen právní akty a politická opatření Komise a Evropského parlamentu, nýbrž dokonce i judikáty ESD, jestliže má pro jeho rozsudek vymezení kompetencí rozhodný význam.

Právo podávat žalobu by vedle orgánů EU a vlád členských států měly mít i národní parlamenty a také, což je důležité pro federální státy jakým je Spolková republika Německo, i země (regiony). Ústavní smlouva sice předpokládá, že národní parlamenty a Výbor regionů mohou při porušení principu subsidiarity vznést žalobu. Toto právo však do značné míry vyznívá naprázdno, protože adresátem je ESD, tedy soud, který jako institucionální součást úrovně EU vykládá kompetenční předpisy vždy, pokud je to jen trochu možné, ve prospěch EU. Proto je naléhavě nutné vytvořit nezávislý soud ve formě soudu kompetenčního. To však ústavní smlouva nepředpokládá.

Uvedená čtyři institucionální opatření - uzavřený katalog kompetencí, princip diskontinuity, možnost zpětného převedení kompetencí na členské státy a Soudní dvůr pro kompetenční otázky - mohou ve svém souhrnu tendenci k neúčelné centralizaci úspěšně čelit. Převezmou pro každodenní politiku funkci strážce subsidiarity, jež doposud příslušela pouze Radě, která ji však, jak to jasně ukazuje vývoj posledních 15 let, neuměla dostatečně efektivně uvést do života.

Tato opatření k zamezení neúčelné centralizaci nejsou v rozporu s nutným odstraněním dalšího velmi zásadního nedostatku stávajícího návrhu ústavní smlouvy: tato smlouva by totiž prakticky především v oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky znemožnila intenzivnější spolupráci těch členských států, které si to přejí, protože k tomu by byl nutný souhlas všech členských států EU. Proto je škodlivá pro globálněpolitické zájmy Evropy a i z tohoto důvodu je třeba ji odmítnout. Evropa potřebuje čestnou debatu. Výše naznačenými reformami lze v Evropě přispět k řešení jak problémů, které diagnostikovali federalisté - neprůhlednost, nedostatek demokracie a zrušení dělby moci - tak i těch slabin, které idetifikovali intergovernmentalisté - postupující neúčelná centralizace.

Evropská politická reprezentace a část německých politiků naproti tomu chtějí v druhém pokusu bez ohledu na odmítnutí ve Francii a Holandsku a na značně skeptický postoj obyvatelstva i v jiných členských státech evropskou ústavní smlouvu prosadit. Odmítají konstruktivní diskusi o otázce, zda by tato smlouva Evropě skutečně přinesla něco dobrého, neboť se obávají, že už nenajdou k novému velkému počinu sílu. Přesto je třeba takovou diskusi vést. Neboť ústavní smlouvou by se zmíněné nedostatky, které se dotýkají samé podstaty EU, upevnily. Proto existuje nebezpečí, že politika ve stylu jen tak dál přinese evropskému integračnímu procesu přesně opak toho, co zamýšlí: namísto stabilizace další erozi.

Při změně orientace směrem k výše uvedené organizaci EU by bylo bezesporu třeba překonat nadmíru etablované struktury a především politické zájmy vlád členských států, usilujících o zachování moci. Ale právě to je třeba od politiky očekávat a vyžadovat, jestliže, jak se jasně ukazuje, cesta, kterou jsme se ubírali v uplynulých desetiletích a v níž ústavní smlouva pokračuje, hrozí vést do slepé uličky, protože si EU bere příliš velké sousto a nesoustředí se na skutečně podstatné celoevropské problémy a protože lidé už nejsou ochotni po této cestě dál jít. Argument, že takový ústavní řád pro Evropu není politicky prosaditelný, proto neplatí. V neveřejných rozhovorech se němečtí politici, na federální i zemské úrovni, dnes opakovaně vyjadřují kriticky a s obavami o vývoji, kterým se evropská politika ubírala a dále ubírá.

Málokdo však své obavy a pochyby vyjádří veřejně - ze strachu, že by to mohlo poškodit další proces sjednocování. Opak by byl pravdou. Lidé v Německu jsou dále, než se mnozí politici domnívají. Většina občanů má v zásadě pozitivní vztah k evropské integraci. Zároveň se ale vkrádá stále silnější pocit, že něco není v pořádku; že vzniká neprůhledná, komplexní a propletená mamutí instituce, která, oproštěna od věcných problémů a národních tradic, uzurpuje stále další oblasti regulace a kompetence; že demokratické kontrolní mechanismy selhávají; zkrátka: že takhle to nemůže jít dál. Lidé si právě od politiků přejí diferencovaný přístup k Evropě. Při zásadním Ano evropské integraci je nutno konstruktivně diskutovat i o Jak. To je velká výzva. Měli bychom německého předsednictví v Radě využít k tomu, abychom takovouto diskusi uvedli do pohybu, a to v zájmu celé Evropy.

Převzato z Newsletter CEP březen 2007

Článek vyšel 13.1.2007 ve Welt am Sonntag

Úplná původní verse článku: http://www.welt.de/data/2007/01/13/1176169.html